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“河长制”:破解中国水污染治理困局

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[LV.10]院士

发表于 2017-10-29 16:45:07 | 显示全部楼层 |阅读模式
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环保部门由于行政权限、技术手段、人员配备等限制,对于涉及环境的各方面掌控、调度往往力不从心。“河长制”有效地落实了地方政府对环境质量负责这一基本法律制度,为区域和流域水环境治理开辟了一条新路。
文/刘晓星 陈乐
  在江苏、云南、河南、河北、湖北等地,各级党委、政府主要负责人正在适应属于自己的一个新头衔——河流的“河长”、湖泊的“湖长”、水库的“库长”。“河长制”是从河流水质改善领导督办制、环保问责制所衍生出来的水污染治理制度。它有效地落实了地方政府对环境质量负责这一基本法律制度,为区域和流域水环境治理开辟了一条新路。
  所谓“河长制”,即由各级党政主要负责人担任“河长”,负责辖区内河流的污染治理。它是江苏省无锡市处理蓝藻事件时的首创。
  2007年8月23日,无锡市委办公室和无锡市人民政府办公室印发了《无锡市河(湖、库、荡、氿)断面水质控制目标及考核办法(试行)》。该文件中明确指出:将河流断面水质的监测结果“纳入各市(县)、区党政主要负责人政绩考核内容”,“各市(县)、区不按期报告或拒报、谎报水质监测结果的,按照有关规定追究责任。”这份文件的出台被认为是无锡推行“河长制”的起源。自此,无锡市党政主要负责人分别担任了64条河流的“河长”,真正把治污责任落实到位。
  2008年,江苏省政府决定在太湖流域借鉴和推广无锡首创的“河长制”。之后,江苏全省15条主要入湖河流已全面实行“双河长制”。每条河由省、市两级领导共同担任“河长”,“双河长”分工合作,协调解决太湖和河道治理的重任,一些地方还设立了市、县、镇、村的四级“河长”管理体系,这些自上而下的“河长”实现了对区域内河流的“无缝覆盖”。近几年来,淮河流域、滇池流域的一些省市也纷纷效仿。这些地方的各级党政主要负责人分别承担一条河,担任“河长”,负责督办截污治污。云南、河南、河北等地在治理污染过程中也纷纷效仿。
  “河长制”让地方各级党委政府对环境质量负责的责任体系得到明确和落实,对科学发展和环境保护做出了科学的审视
  落实科学发展观,一个重要的方面就是解决以往不科学发展的突出问题。在江苏的各级党委、政府看来,太湖地区生态环境能否好转是对包括无锡在内的太湖流域各城市贯彻落实科学发展观的重要检验。
  “河长制”成为科学发展观落地生根的最有力明证。无锡市委、市政府在“河长制”推行之初,就建立起了领导包推进、地区包总量、部门包责任的“三包”体制,全面推行水功能区达标“河长制”管理,主要河道由市领导挂帅,并相继召开了河道综合整治暨断面水质达标工作推进会,为“河长制”的全面覆盖起到了率先垂范作用。
  各级“河长”在认真调查研究的基础上,制定了“一河一策”水环境综合整治方案。具体做法是:省级“河长”负责组织编制15条主要河流综合整治规划,地市“河长”具体负责规划的实施,逐一落实规划所确定的项目、资金、责任。
  同时,各县(市、区)的“河长”也纷纷挂帅出征,组织起了治污达标大会战。江阴市所有党政一把手分别担当30条河流的“河长”。65个国、省、市控断面也由各镇党政一把手担当责任人。截至2008年4月,江阴市推行的“河长制”已在全市所有河流、水质断面中实现了“全覆盖”。
  惠山区钱桥街道位于无锡市西侧,是惠山区的工业重镇,被列入实施“河长制”管理的河道共有24条,涉及28个监测断面,24条河道均由街道领导任“河长”,各部门负责人为“副河长”,沿河各相关村的村书记为村级河长。在这一地区,街道河长办公室会同各相关职能部门和基层单位对各条河道进行认真排查,及时与沿河各单位签订环境整治目标责任状。另外,将关、停、治措施相结合,对排污企业进行动态监管,对违法排污企业毫不手软。
  “玉鉴琼田三万顷,看我扁舟一叶。”山光,水色,渔帆,白云,涛声,笑语,交织成的太湖独特的自然山水画离我们不再遥远。经过环境综合整治,太湖无锡水域的蠡湖、梅梁湖、贡湖和宜兴沿岸区水质指标都不同程度地好转。
  “河长”作为“河长制”管理的第一责任人,对所负责河道(含所分工包片地区)的水生态、水环境持续改善和断面水质达标负领导责任,牵头组织所管河道综合整治方案的制定、论证和实施,强化横向协调、落实长效管理,对断面水质达标负首要责任。
  按照这一定义,目前全市建立了市、市(县)区、镇(街道、园区)三级“河长制”管理工作领导小组,下至村委会、社居委也必须建立工作小组。而“河道水质的考核得分是干部选拔任用的重要依据,对考核得分靠后,且所属河道水质恶化的责任人,严格实行‘一票否决’”。
  长期以来,对环境质量的指责或肯定很大程度上是针对环保部门的。但在事实上,环保部门由于行政权限、技术手段、人员配备等限制,对于涉及环境的各方面掌控、调度往往力不从心。“河长制”的出现,把地方党政领导推到了第一责任人的位置,其目的在于通过各级行政力量的协调、调度,有力有效地管理关乎水污染的各个层面。
  “河长制”完善了水污染防治工作领导体制,落实了地方党政一把手亲自抓、负总责的工作责任,工作思路、管理方式、组织形式都发生了明显变化。
  “以‘河长制’为抓手,开展以入湖河流水环境综合治理为核心的河网整治,以‘线’带‘面’推动了区域环境建设再上新台阶。同时,也让各级党委、政府更加主动谋划科学发展。”无锡市委书记杨卫泽针对太湖治理问题这样表示。
  “河长制”提高了治污工作的统筹协调能力,有效地调动了各种力量和资源参与治污
  让“河长制”上下联动自如的“中枢神经”就是各市(县、区)成立的“河长制”管理工作领导小组。该领导小组负责本片区“河长制”管理工作的指挥、协调、督促、检查和验收,及时协调解决“河长制”管理工作中出现的矛盾和问题,定期向对口领导汇报“河长制”工作的整体情况,整合人力、财力等资源,形成条块结合、同步规划、同步投入、同步实施的治水格局。而对治理成效做出公正评判的由专门的管理考核领导进行。在无锡,“河长制”管理考核领导小组则是由常务副市长任组长,市纪委、市委组织部、市委宣传部、市发改委、经贸委、财政局、环保局等为小组成员。领导小组下设规划论证组、水质监测组、措施推进组、长效管理组等小组。
  各级政府作为属地河道长效管理的第一责任单位,建立领导机构,明确工作任务,落实工作措施,保证“河长制”管理工作落到实处。实行突出重点、分级负责、分级管理、分级考核的工作机制,重点河道(国家、省重点考核河道)由市级领导挂帅,以市级考核为主;一般河道(县、镇、村级河道)以县考核为主,市级组织定期与不定期抽查与抽测。
  为了保证各河长既挂帅又出力,无锡市惠山区开展了轰轰烈烈的“河长制”管理达标竞赛。向管理要效益,这句话的内涵在这里得以丰富。2008年1月,惠山区将8条省市级、11条区级、78条镇级河道及其他重点河道,纳入全区河道水质监测管理体系,实行严格的“河长制”管理。区环保局对全区5条市“河长制”考核河道、6个考核断面开展每月上、下旬两次监测,对全区97条镇级以上河流、133个监测断面开展了6次监测,获得“河长制”监测数据5000多个,出具监测简报6期,为全区改善河道水质工作提供了强有力的数据支持。惠山区为河道沿岸的污染企业制订了“一源一档一策”,分别明确了封堵排污口、削减排放量、中水回用、接管污水厂、提标改造等措施。
  在淮河、太湖等各流域的各级党委、政府都在以实际行动丰富和延伸着“河长制”的内涵。
  “河长制”最大程度整合了各级党委政府的执行力,弥补了早先“多头治水”的不足,真正形成全社会治水的良好氛围
  “河长制”完善了水污染防治工作领导体制,落实了地方党政一把手亲自抓、负总责的工作责任,工作思路、管理方式、组织形式都发生了明显的变化。从现有组织架构来看,纵向从省委书记、省长开始,“系在一根绳上”的还有市委书记、市长、区委书记、区长,镇党委书记、镇长,村支部书记、村委主任,大大小小担任全省或全市各级“河长”的干部人数近几千名;横向从省委、省政府开始,发改、经贸、财政、规划、建设、国土、城管、工商、公安等12个部门都各有分工、各具使命,谁都不能在水环境治理上缺位。这个制度最大程度整合了各级党委政府的力量,弥补了一直以来“多头治水”的弊端,使治水网络密而不漏,任何一个环节上都有部门、有专人负责。无论是对于流域还是区域来说,“一荣俱荣、一损俱损”的治水“生态链”使每个部门都不敢玩忽职守,提高了水环境治理的行政效能。
  随着“河长制”的层层推进,社会力量也被带动起来。沿河、沿湖的企业不得不放弃传统落后的生产方式,力求通过清洁生产、循环经济来帮助企业生存和发展。事实上,各地区没有一家敢在治水大业上“拖后腿”,标本兼治,不玩花架子成为各地干部的自觉意识。
  “河长制”也壮大了民间治水的信心和决心,机关干部、学生等各界人士宣传环保的积极性高涨。
  “河长制”通过深化治理机制的改革创新,提升和强化了法律法规和各项规章制度的执行力,加快了重点流域环境质量的改善
  因河制宜,一河一策,在各地“河长制”唱响了一曲曲攻坚克难、标本兼治的好戏。
  在河南周口,对于各县(市、区)不按期报告或拒报、谎报水质监测结果的,按照有关规定追究行政领导的责任。同时,断面水质责任目标与当地财政挂钩。河流断面水质污染物超标的市(县、区)除给予经济处罚外,超标一次将进行通报批评,连续超标两次给予黄牌警告,超标两次以上将停批该县(市、区)的涉水建设项目。
  在无锡惠山,通过建立了“河长制”管理保证金制度,各“河长”按每条河道个人缴纳3000元保证金,以水质综合污染指数为标准实施奖优罚劣;对河道水质恶化且河道考核全区排名后10位的“河长”,除全额扣除保证金外,还扣发“河长”一定比例的年终奖金,并根据实际情况按《关于对区委、区政府重大决策部署执行不力实行“一票否决”的意见》处理,由组织部门进行诫勉谈话,情况严重的免除领导职务。
  在江苏省,建立“河长制”的同时锐意改革创新。在太湖流域率先开展排污权有偿使用和交易试点,建立了总量削减任务与“河长”经济责任相挂钩的排污总量削减保证金制度,试点资源环境区域补偿制度。
  在昆明,实行“河长”、“段长”、“湖长”负责制,把滇池流域主要入湖河道综合环境控制等工作的责任主体和实施主体明确到每位市级领导和有关部门、地区主要负责人身上,上至市级领导,下至滇池流域乡镇长(街道办事处主任),都有具体的责任和相应的考核目标,实行分段监控、分段管理、分段考核、分段问责,以工作结果倒逼工作进度。
  ……
  正在各地实行的“河长制”传达了地方政府重视环保、强化责任的鲜明态度。特别是在一些水污染较严重的地区,由党政一把手亲自督办河流环保工作,可以震慑环境违法行为、加大环境治理力度。
  自从开展“河长制”管理工作后,无锡市惠山区就采取定期和不定期、重点和专项相结合的多种督察方式,要求区“河长办”、相关职能部门、基层“河长办”加大对每条河道的巡查督察力度,掌握河道整治每个阶段的实际情况,对存在的问题及时提出意见和建议,督促各河长尽快制订出有针对性的工作方案。为了减少工业废水对河道的污染,全区对2007年度开票销售、税收、排污、亩均产出、社会贡献份额5个方面综合得分在全区平均值以下的152家企业进行专项治理,目前已有30多家企业停产;半年取缔河道住家船及收旧收废点212个,消除了长期以来存在的河道漂浮物及沿河垃圾堆积的痼疾,实现了全区河道河容河貌焕然一新;对直湖港、锡北运河等85条河道逐一实施淤泥清除,清淤总量达到260万立方米,已完成计划的104%;搬迁奶牛715头、生猪575头、家禽1.9万只,在9条入湖主干河道两侧50米范围内种植3483亩水源净化林,极大地改善了河道周边的环境。
  “河长制”的试水带来的是水质达标攻坚战全面打响,河流断面水质明显改善。以无锡为例,全面覆盖无锡行政区划的79个考核断面达标率从“河长制”实施之初的53.2%上升至2008年3月的71.1%,真可谓“河长上岗,水质变样”。
本团队长期承接河口海岸(港口航道)潮流泥沙、温排水、波浪、水质数模专题研究
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